文/中国社会科学院财政税收研究中心副主任兼秘书长张斌
导语
新冠肺炎疫情暴发正值我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段、新旧动能转换且外部环境错综复杂的时期。要特别关注疫情的短期冲击与诸多深层次矛盾叠加的风险，在实施有力的宏观经济政策予以应对的同时，应加快并深化财税体制改革，为激发疫情冲击下的企业活力提供更好的制度环境。
2020年是全面建成小康社会和“十三五”规划的收官之年，年初暴发的新冠肺炎疫情对经济社会的正常运行产生了重大冲击，在我国采取有力应对措施得以有效控制和缓解疫情冲击的同时，疫情在全球范围的蔓延及其影响仍存在较大的不确定性。2003年非典疫情暴发时，我国正处在2001年入世后启动的新一轮经济高速增长阶段，疫情的短期冲击对中长期经济发展影响甚微。但此次新冠肺炎疫情暴发正值我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段、新旧动能转换且外部环境错综复杂的时期，要特别关注疫情的短期冲击与诸多深层次矛盾叠加的风险，在实施有力的宏观经济政策予以应对的同时，应加快并深化财税体制改革，为激发疫情冲击下的企业活力提供更好的制度环境。
应对疫情的短期财政政策要与财税改革相协调
从目前新冠疫情的发展态势看，其对经济的影响可以分为两个阶段：一是疫情暴发和持续期间对需求和供给的短期冲击；二是疫情结束后的恢复时期，如果前一阶段居民收入下降和部分企业倒闭导致的需求和供给萎缩不能得到及时对冲，将带来短期冲击长期化的巨大风险。因此，就财政政策而言，在疫情持续期间，应采取有针对性的、较大规模临时性税费减免和财政补贴政策帮助企业，尤其是中小微企业渡过难关，提高企业生存率；而在恢复时期，则要加大财政政策“稳需求”的力度，延长税费减免的期限帮助企业“修养生息”的同时，要适度扩大财政支出的规模财税体制，以避免短期冲击的长期化，由此导致的财政收支缺口可以通过提高短期“赤字率”解决。
应对疫情的短期财政政策在规模上要有足够的力度，但同样面临着重复以往“强刺激”的老路和短期政策长期化的风险。要充分吸取日本在房地产泡沫破灭后扩张性财政政策的教训，应对短期冲击的财政政策不应固化阻碍经济结构优化和新旧动能转化的旧机制，延缓深层次结构性、体制性问题的解决。因此，财政政策要贯彻以供给侧结构性改革为主线的要求，在区分短期政策和中长期政策的同时，注重与下一步财税改革的协调配合。
从当前财政运行的内外部环境看，以往经济高速增长背景下财政收入占国内生产总值（GDP）比重持续提高的局面已不复存在，依靠增量财力推动改革的空间越来越小。而推进经济高质量增长的关键在于通过改革释放红利，激发市场主体的积极性，在进一步巩固大规模减税降费成效的基础上，按照党的十九大报告提出的“加快建立现代财政制度”的要求，全面深化以政府收入体制改革、预算体制改革和中央与地方财政关系改革为主要内容的财税体制改革，是理顺政府与市场关系、焕发企业活力的关键举措。
加快推进政府收入体制改革
近年来，减税降费作为积极的财政政策和供给侧结构性改革的重要组成部分，规模逐年扩大，2019年达到了2万亿元，在降低实体经济企业成本、推进创新驱动、扩大消费需求等方面发挥了重要作用。2020年和“十四五”时期，在巩固和拓展减税降费成效的同时，要加快推进税费改革、优化税制结构、降低企业的遵从成本，为市场主体提供统一、透明、公平、可预期的税制环境。
从激发市场主体活力的角度看，主要的措施包括：一是按照功能性产业政策的思路全面评估现行各项税收优惠政策的效果，缩小选择性政策的范围，逐步提高政策的普惠性，减少对市场主体不必要的干预。二是税务机关要借国税、地税合并的契机，充分利用新技术优化征纳流程，切实保障纳税人权利，提高征管效率并切实降低征纳成本。三是在推进社会保险全国统筹和逐步落实社保费征管体制改革的基础上，随着社保费实际征缴率的提高进一步适度降低单位缴费比例。四是进一步推进税费综合改革。复杂烦琐的涉企收费项目增加了市场主体的负担和遵从成本，同时也为政府部门干预企业提供了渠道。按照清费立税的原则彻底清理、取消一批收费项目，严格规范确有必要保留的收费项目，是转变政府职能、优化营商环境、激发市场主体活力的必然要求。
我国政府收入体系中还包括国有资源、资产收入，进一步完善国有资源收益、土地出让收益和国有企业利润上缴制度对于维护各类所有制企业公平竞争的市场环境具有重要意义。在大规模减税降费的背景下，提高国有资产收益是促进财政可持续的重要手段。但地方政府通过强化国有企业行政性垄断地位而获取更大的超额利润作为弥补政府收入的渠道的做法将从根本上损害市场公平竞争的规则，与激发市场主体活力的目标背道而驰，要加以避免。
预算与财政支出改革
我国当前的财政支出格局是在经济和财政收入高速增长时期形成的。大规模减税降费政策形成的财政收支缺口，以及由此引发的财政可持续性风险，是宏观经济领域的重大问题。按照供给侧结构性改革的要求，减税降费不仅要发挥“稳增长”的作用，更是从根本上改变政府与市场资源配置格局的重大制度变革，这必然要求同步推进财政支出和预算体制的改革。而财政支出和预算领域的改革对于转变政府职能、规范政府行为、理顺政府与市场关系，具有更为直接和深远的影响。
从激发市场主体活力的角度看，财政支出领域亟待解决的突出问题是对各级政府出台的各类产业投资基金、扶持引导资金和招商引资财政补贴政策公平性和有效性的评估。地方政府通过上述项目给予企业财政补贴具有差异化、“一事一议”和不稳定、不规范的特征，不仅造成了大量资金浪费，滋生腐败，也损害了公平竞争的市场环境。随着财政收入增速的下降，尤其在疫情冲击下，地方政府应将财政支出的重点放在保基本民生、保工资、保运转方面，逐步减少各类直接、间接对企业的补贴支出，切实转变政府职能，将招商引资的重点放在提升政府效率和服务质量、优化营商环境上来。
财政支出要“提质增效”，不仅要做好财政支出结构的优化，更要按照全面规范透明、标准科学、约束有力的要求完善财政支出动态优化和有效问责的预算制度，主要内容包括：进一步推进预算公开，规范地方预决算公开操作规程；区分经常性支出和不同类型的项目支出分别编制覆盖各类固定成本和变动成本的预算支出标准；加大全面绩效管理的实施力度，建立健全人大、财政、审计与政府各职能部门及社会力量在全面绩效管理中发挥作用的体制机制，做好绩效评价结果的应用，提高资金使用效益。
中央与地方财政关系改革
要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，激发各类市场主体活力，中央与地方财政关系改革是不可缺少的重要环节。
疫情冲击下中央与地方各级政府公共卫生领域的权责划分进一步凸显了事权与支出责任划分改革的重要性与迫切性。各级政府，尤其是基层政府事权和支出责任的匹配，是规范地方政府行为、推进法治政府服务型政府建设、减少对市场过度干预的制度保障。下一步，应在进一步完善已出台事权与支出责任划分方案的基础上，加强中央在知识产权保护、养老保险、跨区域生态环境保护等方面事权，减少并规范中央和地方的共同事权，重视省以下财政体制建设。
在中央与地方收入划分改革方面，在保持中央与地方财力格局基本稳定的前提下，着重处理好地方因地制宜发展经济的积极性与维护市场统一、减少政府干预、让市场在资源配置中发挥决定性作用的关系。要按照十九届四中全会提出的“赋予地方更多自主权，支持地方创造性开展工作”的要求，开展扩大地方税费立法权的试点财税体制，赋予地方人大在一定条件下增设税目、确定税率、开征或附征地方税的权力，探索构建与国家治理体系和治理现代化相匹配的地方收入体系，更好地调动地方的积极性。
此外，要关注数字经济发展对区域间税源分布的影响，创新地方收入划分体制机制，完善企业所得税（总部经济）区域间收入划分，探索建立增值税（按消费地）收入划分的新模式，削弱地方政府招商引资的动力，减少税收因素在企业投资区位决策中的影响。
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