纳税服务热线是当前各国为纳税人提供税务咨询、信息查询、服务投诉、涉税举报，以及进行税收宣传的重要渠道。进入互联网时代以来，广大纳税人对纳税服务热线的服务形式和服务内容都有了更高期待，各国也在纷纷开展热线服务升级的有益尝试。随着“互联网+税务”战略的提出，我国的纳税服务热线升级完善工作已迫在眉睫。
一、国内外纳税服务热线运行状况
（一）我国纳税服务热线情况
我国纳税服务热线号码为12366，2001年9月由国家税务总局成功申请。自2002年1月广州市国家税务局开通首条12366纳税服务热线以来，经过十几年的努力，目前已建成以国家级12366纳税服务中心为龙头，各省纳税服务中心集中受理、税收知识库有效支撑的纳税咨询服务格局，在帮助纳税人解决涉税疑问、正确理解和遵从税法、表达涉税诉求以及维护纳税人合法权益等方面发挥了重要作用，得到社会公众的普遍认可和专业机构的较高评价。零点研究咨询集团2014年7月对31个省市421家公共服务呼叫中心进行的测评结果显示，在各类服务热线中，12366热线的服务质量保持了较高水平，在包括政府综合服务、职能部门和公共事业服务三类热线中，被抽测的12366热线优秀率占比位列第三，在所属政府职能部门类中排名第二。
目前，我国共有12366纳税服务中心67家，其中包括两个国家级纳税服务中心和65个省级纳税服务中心，共有坐席人员3211人。2015年我国纳税人共发起热线服务需求3925.26万次，环比增长26.13%。其中，人工语音服务需求2719.74万次，环比增长32.03%，占热线需求总量的69.29%；自动语音服务需求1205.52万次，环比增长14.58%，占热线需求总量的30.71%；人工实际受理纳税人需求2280.49万次，环比增长28.19%；全国平均人工接通率为83.85%。纳税人通过税务总局门户网站“纳税咨询”栏目提出服务需求3.63万条，其中直接向税务总局提出咨询2.58万条，占71.07%，向各地税务机关提出咨询1.05万条，占28.93%。
（二）国外纳税服务热线情况
通过对19个OECD成员国家呼叫中心数量、人员数量、咨询需求量等情况进行分析可以看出（见表1），多数国家近几年大幅增加了电话服务中心数量，约93%的国家对纳税人的电话询问予以及时回复。有12个国家雇佣了500名以上的接线人员，每年话务量超过400万次。大多数国家的税务局设立了独立的电话中心，但也有个别国家将此项服务外包给第三方，例如：西班牙税务局电话中心雇佣100名长期雇员，高峰时增加到300名雇员，在个人所得税申报期，还会外包给650个接线点提供申报咨询服务；法国在个人所得税申报期（即每年5-6月），会外包给第三方处理约5000万的电话业务。
以下具体介绍美国、英国及新加坡的税务服务热线情况：
1.美国联邦税务局（IRS）。从1965年起美国就开通了免费税务服务热线电话，并配备了专职人员。
1999年在亚特兰大成立了全国统一的呼叫中心，实行集中管理，提供全年365天、全天24小时服务。目前，IRS拥有22个呼叫中心，针对不同的咨询对象设有“个人”、“企业”、“免税组织、退休计划管理与政府机构”、“听力残障人士”、“个人身份遭窃”5条免费咨询专线。同时，在4个美国驻外大使（领事）馆安排全职工作人员，为海外公民设立了4条国际纳税服务专线，另外，还单独设有一条纳税人权益保护专线。
根据美国政府审计署提交给国会的《2014年改进纳税服务管理和风险的绩效报告》和《2015纳税申报季：不断退化的纳税服务亟需采取综合性措施提速增效》显示，2009-2015年间，IRS电话中心的服务有如下特点（详见表2）：一是话务量先升后降，2012年达到顶峰（1.31亿次），随后不断减少，2014年降至最低（0.991亿次），2015年有所回升（1.119亿次）；二是人工接听量呈持续下降趋势，从2009年的3900万次降至2015年的1820万次，降幅高达53.33%；三是人工接听的全职雇员大幅度减少，从9334人到6268人，7年间减少了3066人，减幅32.85%；四是人工接通率较低，最高74%（2010年），最低38%（2015年），2012年以来未能突破70%，平均约有三分之一的电话未接起，2015年这种情况进一步恶化，甚至由于38%的接通率低值被美国政府审计署问责；五是电话等候及接听时间均较长，平均超过10分钟。
近几年，为节省开支，IRS不断将电话引导到自助服务。语音自助服务成本低，使用便捷。该局还计划引导更多的纳税人从使用电话和面对面服务转为使用网上资源。
2.英国皇家税务和海关总署（HMRC）。HMRC的客户群包括个人、企业、税务代理、慈善机构和税收福利享受者。大多数客户会打电话与HMRC联系，也有不少客户会登陆HMRC的网站查询信息或申报纳税。2011年，HMRC网站共有9200万次点击，HMRC收到7900万个电话并回复了5800个电话、电话后处理2470万个事项，收到1400万网上申报。
HMRC自开通电话服务以来，其接听效率一直备受诟病。2010年1月英国公共会计委员会报告指出，HMRC在2008-2009年度只回复了57%的打入电话税务咨询在线人工服务，远远低于行业标准。2010年起，HMRC决定改变公众形象，采取措施改善电话服务，主要包括：2011年投入7400万额外资金；2012年雇佣了2500名临时工应对高峰期剧增的电话量；升级电话系统，强化语音自动回复功能，就一些基本问题通过听语音自动回复，减少人工回答的工作量；对电话系统扩容，以便接入更多的电话；建立大规模区域性电话处理中心，替代小规模站点；提高处理申报表速度，减少纳税人电话催办次数。2011-2012年度HMRC报税高峰期外的电话接通率提升到了74%。
HMRC制定的2015年改善服务措施主要包括：节约资金，裁减服务大厅面对面服务的员工数量，2014-2015年度约裁减总员工数量的25%；加大人员知识培训力度，培养少而精的复合性人才接听咨询电话；高峰期雇佣临时人员接听电话；将简单问题咨询转向网上，电话咨询重点放在复杂问题上；加大投入网络服务的建设，引导纳税人上网自行解决问题，使网络咨询成为纳税服务的第一选择。
3.新加坡政府官方REACH平台。REACH平台的创建初衷是将民众表达意见的多种网络途径进行整合，并强化现有的官方渠道，把“民情联系组（REACH）”网站打造成政府与民众进行电子沟通的集中通道。在国际组织和研究机构发布的各项研究报告表明，新加坡“电子政府”包括REACH平台受到了多方认可和赞誉。其创新和成功之处，可以归纳为以下几个方面：
一是重视新技术应用，利用社交媒体汇集民智。新加坡政府紧跟形势，适时适度地将政务与新技术、新理念融合，研究和创新出更多的公共服务产品，并充分利用社交媒体的优势提高公众的决策意识和参与度。其开发的“AskJasmine”（“问问杰思茗”）拟人化虚拟智能咨询系统于2015年2月上线，受到纳税人的广泛欢迎。
二是整合政府网站资源，提供统一的民意反馈渠道和事项办理平台。REACH平台打破了以往政府网站按照职能提供相应服务的格局，将与民众生活密切相关的各种公共服务受理渠道进行整合，民众无需了解特定的信息或服务由哪个政府部门提供，只要按照网站上链接的指引，就能顺利查询信息或办理事项。
三是加强顶层设计，设置专门机构统筹“电子政府”建设。为构建和完善“电子政府”，新加坡政府专门设立了新加坡资讯通信发展管理局（IDA）来统筹规划和具体实施。在其统筹协调下，新加坡政府各部门网站逐步实现了界面风格一致，并通过链接有机集纳在政府门户网站上。
二、中外纳税服务热线特点对比及发展趋势分析
（一）纳税服务中心数量及话务需求量比较
我国纳税服务中心（原呼叫中心）数量较多，但坐席和话务需求规模略逊于美英，国外实体坐席职数呈逐年减员趋势。中心数量方面，我国共有纳税服务中心67个，与美国22个和英国19个相比，数量较多。
全职坐席人员数量方面，我国为3211人，美国近年呈下降趋势，但尚有6268人，英国全职坐席人数相对较少，但在报税高峰期会雇佣约2500名临时人员，期间总计坐席规模与我国接近。话务需求量方面，我国近年平均每年话务量约3000万次左右（2015年为3928.89万次），美国近年平均话务量达1亿次以上，英国也在6000万次以上，均数倍于我国。每百位公民电话咨询数量方面，美国近年平均为11次、英国平均40次，而我国为24次，数量居中。
近年来，因受到网络虚拟坐席和其他新媒体技术的替代作用影响，国外实体坐席职数呈逐年减员趋势。其中，美国全职坐席人数从2007年的17491人，逐年减少至2015年的6268人，裁员率达到64%；英国全职座席人数从2007年的6500人税务咨询在线人工服务，减少至2011年的375人，裁员率达到94%（但增加了临时雇员聘用机制）。
可见，国外采取了逐步缩减实体服务规模，着力发展更为便捷、高效的新型服务载体的做法。
（二）管理模式比较
美英纳税服务中心为集中管理模式，我国为集中分散相结合管理模式，各国均已将更多目光转向网络咨询。美英两国纳税服务中心均为全国集中管理。我国结合现行的分税管理体制，建立起集中分散相结合的热线管理模式，全国除建立65个省级纳税服务中心外，还建立了两个国家级集中管理中心——国家税务总局12366北京纳税服务中心（以下简称北京中心）和国家税务总局12366上海（国际）纳税服务中心（以下简称上海中心）。各省纳税服务中心重点提供本省范围内纳税咨询服务；北京中心除负责北京国税、地税税收政策问题解答外，还负责全国通行税收政策问题解答，以及全国纳税服务热线质量监控管理、全国各省级12366中心管理指导等工作；上海中心除具备上海本地税法宣传、纳税咨询、需求管理等基础功能外，重点聚焦“四大功能”：面向世界的国际交流合作功能、服务国家战略的特定功能、纳税服务的创新功能、税收历史与现实的展示体验功能。这样，既保证了区域性国税、地税服务对象的定向式服务，也实现了全国纳税服务热线的统筹管理。目前，各省在热线建设方面也在积极尝试或已经采取国地税共建模式，以更好地为纳税人提供服务。截至2016年1月底，全国各省税务机关（上海、西藏国家税务局除外）采用“双方共建12366纳税服务热线，统一接听、分工负责、共同支撑”方式的有8家：“双方共建12366纳税服务热线，集中办公，分别接听、分别负责”方式的有6家：“分别建设12366纳税服务热线，双方相互转接咨询电话”方式的有44家。
随着互联网技术的快速发展，各国在纳税服务平台建设方面早已不再局限于“面对面”和“听得见”的服务模式。近年来，美英等国都在加大网络服务建设投入，逐步引导纳税人将网络咨询作为第一选择。
以新加坡为代表的部分国家，更是将服务网站打造成特色鲜明、互动性强的政民交流平台，大大提高了服务效能和社会效益。我国的网络咨询服务也已经起步，但服务网站建设相对分散，税务总局官网和各省税务官网在纳税服务，特别是咨询热线功能补充方面，尚有资源统筹整合的工作可为。
（三）热线接通率比较
我国的热线接通率明显高于美国、英国。2015年，我国纳税人共发起热线咨询人工语音需求2719.74万次，人工接通率为83.85%；美国纳税人共发起热线咨询人工语音需求5110万次，热线接通率为38%.英国2011-2012年度的热线接通率为66%-74%.我国纳税服务热线接通率较高，这与近年来税务系统着力提升纳税服务意识，加强热线历史数据分析比对，合理安排坐席班次，加大培训力度提高坐席人员业务素养等举措紧密相关。同时，还应该看到，美英虽然接通比率低于我国，但热线需求总量较大，且回复准确率较高（美国近年平均回复准确率在96%左右）。因此，我国在纳税热线坐席服务水平上仍有提升空间。
为提高热线接通率和回复准确率，各国一方面加强自动语音服务的内容完善和需求引导，另一方面重点提高热线服务的专业化水平，如根据对象或业务类型设立咨询专线、引入资深专家担任坐席、注重坐席人员定期专业培训等。此外，热线数据分析和咨询知识库的建设也受到越来越多的关注。
（四）移动互联等新技术应用方面比较
国内外在移动互联等新技术应用方面均已起步，推动“互联网+税务”已成为我国热线升级的战略方向。
不断运用新技术，贴近并满足纳税人需求，是国外呼叫中心多年发展的特点。近年来，各国税务部门都在积极探索利用互联网与多媒体技术进行办税和咨询服务。除了纳税人熟知的网络平台外，包括我国在内的部分国家已经尝试开发并推广实时通信平台、移动互联平台等新型纳税服务载体，进而缓解传统咨询热线的服务压力，如我国部分省级税务系统建立了官方微博、微信，开发了掌上移动办税APP等。同时，各国也在积极应用云计算、大数据分析、物联网等全面提升纳税服务能力水平。
身处互联网时代，各国对新技术的应用需要合理战略布局、明确发展方向、大胆探索尝试。2015年初，李克强总理在政府报告中提出了制定“互联网+”行动计划的要求，将“互联网+”上升为国家发展战略。国家税务总局王军局长也提出要“把握发展新机遇，紧跟时代新步伐，倾情打造‘互联网+税务’靓丽品牌”。
因此，作为纳税服务工作的重要载体，纳税服务热线的全面升级势在必行。
三、启示及目标
从国内外纳税服务热线的发展比对情况看，服务热线的管理集中化、服务专业化、信息技术化的发展趋势日益突出。在大力发展新技术应用的同时，热线和面对面等传统服务方式的建设投入也需要加强，即升级现有服务方式和探索新型服务渠道要两手抓，做到齐头并进、共抓并举。
（一）几点启示
1.统一建设模式。
（1）热线集中管理。税务机关对服务热线实行集中管理是一种发展趋势，设立全国统一的纳税服务中心，面向全国提供统一标准的咨询服务，可以有效避免重复建设，实现资源的有效整合，节约运营成本，最重要的是能确保咨询服务的规范性、准确性和一致性。我国纳税服务热线在下一步的升级完善中应强化两级集中，逐步收缩省级以下的分散坐席规模，以提高咨询服务效能。
（2）咨询服务专业化。许多国家选择按行业（如澳大利亚）或咨询对象（如美国）或业务类型（如加拿大）设立专线，使咨询服务更专业，更有针对性。还有的国家有专为媒体设立的咨询专线，加拿大、美国还有专为听力语言残障的人士设立的专线。按照专业分配人力，坐席人员只需要就某一领域进行研究并予以解答。这为我们探索纳税服务热线的专业化管理提供了思路。在我国纳税服务热线的升级完善方案中，应遵循这一发展趋势，结合我国实际，专注于某一专业领域进行精耕细作，为咨询服务专业化探索出一条可行的道路。
（3）深化合作共建模式。我国由于国、地税分设的历史沿革，大部分省级热线设立之初是国、地税分别管理的。而《深化国税、地税征管体制改革方案》将国地税合作推到了前所未有的新高度，适应了广大纳税人服务需求的新趋势。纳税咨询服务的合作共建作为《深化国税、地税征管体制改革方案》任务分工的一部分，势必会随着国、地税合作的深入而不断推进。
2.优化服务渠道。
（1）完善传统服务方式。从国外经验来看，对网上咨询、网上办税等新技术的应用效果短期内不宜过于乐观。如近几年，美国IRS为节省开支，努力引导纳税人从使用人工咨询转向网上咨询，但该分流效果并不理想，5年间人工咨询需求量仅下降6%.美国作为互联网的发源地，互联网技术的成熟度和网上资源的丰富性都处于世界领先水平。我国互联网虽然近两年来发展迅猛，但我国社会公众对互联网技术的认可度和普及率仍要逊于美国。可以合理预见，尽管电子或网络服务方式推陈出新，在短期内我国纳税人对热线咨询和面对面服务等传统服务方式的需求还将持续走高（2015年我国纳税人共发起热线服务需求3925.26万次，比上年增长26.13%）。因此现阶段税务机关对热线的投入不仅不能盲目降低，反而应该进一步加强，以避免出现去年美国IRS由于削减经费、裁撤人员导致服务水平大幅下降的情况。
（2）拓展新型服务渠道。“互联网+纳税服务”战略具有长期性、艰巨性，需要假以时日、久久为功。
美国审计署《2015纳税申报季：不断退化的纳税服务亟需采取综合性措施提速增效》的报告显示，美国IRS在推进互联网纳税服务过程中存在较大安全隐患。例如，其“获取税单”功能（GetTranscript）允许纳税人在网站上浏览和打印税单，受到纳税人一致好评，2014-2015年间，该功能的使用次数从1900万人次迅速上升到2800万人次，涨幅达49%.然而，2015年5月，由于严重安全缺陷，近33万个美国网上纳税账户遭到第三方非法入侵，导致纳税人数据泄露，IRS不得不于5月21日关闭了该功能。我们应该从中充分吸取教训，认识到“互联网+纳税服务”并非一蹴而就，而是需要我们时刻保持清醒冷静的头脑，以扎实严谨的工作作风，有条不紊并坚定不移地推进各项工作。
3.强化后台支撑。
（1）技术应用要创新。虽然各国通过各种途径有意降低人工接听量，但从纳税人需求看，电话量还是在不断上升。我国也是如此，随着税制改革的推进和全社会税收意识的提升，咨询需求量还将有很大增长。
因此，充分利用新技术手段，满足纳税人需求，注重并改善纳税人体验，是提高纳税人满意度和全社会税法遵从度的重要手段。纳税服务热线的改造升级也应在新技术应用上花功夫，充分运用移动互联网等新手段，满足纳税人的不同行为偏好，分流语音服务的压力。
（2）咨询渠道要整合。整合各种咨询渠道（网站、现场、书面、电话、移动互联），形成服务合力是各国近年来的有效实践。一些国家建立全国统一的税务网站服务平台，提供全方位、智能化的纳税服务功能，取得了较好的经济社会效益，为我们更好地推进网线互通、在纳税服务热线升级完善中建立全国统一的办税服务平台提供了很好的范例。
（3）政策反应要迅速。美国审计署相关调查结论显示，迅速、准确、有效地应对税收政策调整对税务部门来说是一个重大的挑战，而当税收政策涉及面较广或影响力较大的时候尤其如此。因此应该充分发挥12366咨询服务及时、便捷的优势，敏锐把握政策调整窗口期，提高对纳税人关注重点和舆论焦点的反应速度，提早准备、积极应对税收政策调整所带来的咨询压力，精准回应纳税人，并有针对性地尝试产品定制和宣传推送。
（二）我国纳税咨询服务建设目标
基于上述启示，在纳税服务热线升级和新的平台建设方面，我们应以“国内领先，国际一流”为目标，以国家级中心和省级中心两级支撑为基础，优化“纳税人需求、税收知识库、专业化团队”三类管理，推出“系统升级、网站建设、移动互联应用、分中心建设”四项举措，围绕“涉税咨询的重要平台、宣传政策的重要阵地、办税服务的重要载体、锻炼干部的重要基地、展示形象的重要窗口”五个定位，建成集纳税咨询、税法宣传、办税服务、服务投诉处理、服务需求征集、纳税人满意度调查六项功能于一体的综合性、品牌化的咨询服务平台，将12366由“听得见的纳税服务”提升为“能问、能查、能看、能听、能约、能办”的“六能”型综合咨询服务平台。
1.统一平台，全国办税“一网通”。建设统一界面的网上办税服务平台——12366（），将传统线下办理的涉税事项拓展为线上线下均能办理，使其成为集咨询、办税、查询、维权处理为一体的综合性平台。不仅统一全国网上咨询，将热线服务与网络服务并行互通，而且将网上办税服务平台的入口由分散变为集中，实现一网接入、办税全能。同时，辐射支撑官方微信、官方微博、移动客户端和短信平台，各渠道围绕网站发挥自身特点，实现网站功能最大化。
2.移动互联，体验服务“随身行”。研究开发移动互联办税服务系统，实现从“热线”到“热线、网线、无线”三线互通新跨越，不仅提供“台上”服务、“网上”服务，还将开拓“掌上”服务。纳税人只需下载安装手机APP，即可使用资讯、互动、查询、办税、维权五大服务，还可以关注12366微信、微博，享受从“足不出户”到“如影随形”的服务新体验和“微”时代无“微”不至的纳税服务。
3.定制服务，获取信息“个性化”。一直以来，税务机关通过12366短信平台推送最新税收法规、涉税提醒、通知公告，“端菜”模式下难免众口难调。升级后，纳税人可以在短信服务菜单中自选希望收到的内容，得到“量体裁衣”、“私人定制”式的个性化服务。
4.需求管理，提高服务“主动性”。采取大数据技术，深度挖掘海量数据中隐藏的纳税人需求特征，通过对服务记录等数据的分析，了解和掌握纳税人服务需求，延伸服务链条，主动开展宣传辅导和信息推送，从“答您所问”到“先您所想”。
5.知识库优化，构筑咨询“三助”式。知识库将从12366热线的答复依据，升级扩展为税务机关所有咨询服务的统一支撑，实现一个口径回答纳税人咨询。税务机关还将依托知识库开发定制知识产品在网络发布，并构建“税务百度”，鼓励社会公众与税务人一同参与纳税咨询服务，构筑“三助”式（税助、自助、互助）咨询服务新格局。
6.系统升级，实现热线“一号通”。全国12366纳税服务热线系统升级后，国家级中心与各省热线之间实现双向呼转。纳税人拨打国家级中心电话，既可以咨询全国通行政策、也可以通过呼转咨询各地政策。
7.提升水准，打造服务“国际化”。建设12366上海中心，运用“互联网+”思维，建设多屏全网场景式服务平台，建成立足长三角、服务长江经济带和“一带一路”等国家战略的国际化税务品牌。
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